Corruzione globale
GIANFRANCO PASQUINO

La corruzione è un fenomeno che ha molte cause, molte manifestazioni e molte implicazioni. È un fenomeno diffuso, capillare, troppo spesso sottovalutato, se non addirittura giustificato e condonato. Sono pronti a giustificarlo, da un lato, i sedicenti "multiculturalisti" che lo attribuiscono alle tradizioni, presumibilmente da non infrangere, di vari popoli e paesi; e dall'altro gli "sviluppisti", i quali ritengono che una modica dose di corruzione agevoli lo sviluppo economico (certamente, non quello sociopolitico). Entrambi intrattengono un atteggiamento pericolosamente comprensivo nei confronti dell'esistenza stessa della corruzione. Soltanto di recente sembra finalmente essere aumentata la consapevolezza che ogni forma di corruzione costituisce invece un fenomeno negativo e criticabile in tutti i settori nei quali si palesa: economia, società, politica. Negli anni Sessanta e Settanta dello scorso secolo, le teorie di alcuni political economists riuscivano forse a cogliere un'esigenza reale, insopprimibile, persino "funzionale", nel breve termine: si condonavano alcune manifestazioni della corruzione affinché nei paesi in via di sviluppo venissero oliate le ruote della burocrazia e si consentissero decisioni e attuazioni opportunamente rapide. Tuttavia, nel lungo termine, come appare oramai efficacemente dimostrato da alcuni importanti casi africani, in special modo dalla Nigeria, la corruzione non è soltanto un prezzo da pagare per uno sviluppo che altrimenti non avverrebbe. Al contrario, sono oramai molte le ricerche che documentano come la corruzione sia un costo che va a carico negativo dello sviluppo e che si riversa sui settori più deboli della società. La corruzione corrompe non soltanto tutti i suoi protagonisti, ma in special modo le sfere dell'economia, della società, della politica e le rende meno suscettibili di qualsiasi sviluppo. A danno soprattutto di una forma di sviluppo che si tende spesso a sottovalutare, quello morale ed etico, il solo capace di favorire, se non una democrazia funzionante e di accettabile qualità, quantomeno una convivenza civile non basata su estorsioni e ricatti. Qui sta il primo problema, che non riguarda una mera questione di definizione: che cosa è davvero, concretamente, la corruzione? Come si configura?

In qualche modo, la corruzione è uno scambio di favori fra persone che ne traggono vantaggio a scapito di altri, molti o pochi. Uno scambio di favori che in qualche società è spesso ritenuto inevitabile ("si è sempre fatto cosí"), accettabile, in qualche modo addirittura positivo, se non fondamentalmente dovuto. Naturalmente, laddove questo scambio di favori sia costitutivo di rapporti interpersonali tradizionali "normali", quella che la maggioranza degli occidentali riterrebbe una pratica corrotta sarebbe, in una società abitualmente fondata su comportamenti di questo tipo, semplicemente un'espressione dei suoi canoni classici di funzionamento. Il rischio dell'etnocentrismo nella definizione della corruzione, avvertono alcuni antropologi e sociologi, è dunque molto elevato. Per sfuggirvi sembra assolutamente opportuno definire con grande precisione quali sono le fattispecie che meritano di essere collocate nella categoria "corruzione". Non è un compito facile e in una certa misura due validi studiosi come Donatella Della Porta e Alberto Vannucci vi si sottraggono, decidendo piuttosto di guardare alla grande varietà di pratiche e comportamenti corrotti che offre fin troppo sistematicamente il caso italiano.

Da parte sua, interessato quasi esclusivamente alla corruzione nel settore dell'economia, Ian Senior sostiene che c'è corruzione «quando un corruttore fa in maniera segreta un favore a un corrotto o a una persona indicata per influenzare azioni che possono beneficare il corruttore o la persona indicata e sulle quali il corrotto ha autorità». La benemerita organizzazione Transparency International definisce corruzione «l'abuso del potere affidato per vantaggio privato», materiale o no, collegato ad ambizioni politiche e/o professionali. Dal canto loro, Della Porta e Vannucci non si impegnano in una definizione precisa e preferiscono usare la nozione di scambio come una rete a maglie molto larghe nella quale inseriranno numerose, forse fin troppe, fattispecie di scambi impropri, illeciti, illegali, qualche volta fatti valere con il ricorso o la minaccia del ricorso alla violenza.

Nel lessico italiano, la distinzione più efficace relativamente alle fattispecie di "scambi" impropri mi sembra quella che viene colta dai due termini corruzione e concussione. Nel primo caso, è il detentore del potere decisionale, politico o burocratico, che estorce risorse, per lo più denaro, in cambio di una decisione, dovuta o non dovuta, che avvantaggerebbe una persona, una famiglia, un gruppo, un'azienda o un partito a scapito e a danno di tutti gli altri. Nel secondo caso, invece, a prendere l'iniziativa e a offrire qualcosa ai decision-makers collocati a qualsiasi livello in cambio di una decisione favorevole sono una persona, una famiglia, un gruppo, un'azienda, un partito e cosí via.

Se e quando richieste e offerte, ovvero il circuito dello scambio corrotto, debbano essere accompagnate da minacce e violenze rimane un punto discutibile. Nel loro schema, Della Porta e Vannucci inseriscono quella che chiamano la «regolazione mafiosa della corruzione», che a mio modo di vedere, come ho accennato in precedenza, non può prescindere dalla minaccia e dall'effettivo ricorso alla violenza, anche come prova provata per i riluttanti che "si fa sul serio". Senior è invece incline a ritenere che, laddove intervenga la violenza, la fattispecie fuoriesce dalla corruzione e si configura come un tipo di crimine che va dall'estorsione alla rapina. Tuttavia, minacce velate di rappresaglie e di ritorsioni possono riscontrarsi anche negli scambi corrotti, ovvero in alcuni di questi scambi, sia per la natura dei contraenti sia per il tipo di risorse che vengono scambiate sia, infine, per il fatto che, a ragione dei contesti sociali, politici ed economici nei quali avvengono, rischiano sistematicamente di degenerare in una serie di conseguenze violente.

In generale, ovviamente, quanto più lo scambio corrotto è efficace tanto meno si fonda su minacce o è costretto a ricorrervi. Anzi, in molti casi, lo scambio corrotto diventa una sorta di routine istituzionalizzata le cui procedure tutti (o quasi) conoscono e nessuno (o quasi) mette in discussione. Incidentalmente, questa situazione di business as usual può diventare talmente congenita e congeniale che, quando vengono scoperti, i politici (in special modo) manifestano la loro enorme sorpresa e se ne escono con drammatiche chiamate di correità: "cosí fan tutti" (fortunatamente, non proprio tutti e neanche dappertutto), a indicare l'esistenza di un alto e tacito grado di accettazione della corruzione da parte di una molteplicità di attori.

Ma da chi vengono "scoperti" i corrotti e, in subordine, i corruttori? Sopra ho chiamato in causa tre classiche figure di protagonisti di qualsiasi scambio corrotto: 1) i detentori del potere politico (a tutti i livelli); 2) gli operatori della burocrazia; e 3) gli imprenditori, fra i quali colloco anche i manager, i consulenti e gli avvocati delle compagnie nazionali e multinazionali. Ciascuno di loro trae vantaggi personali dallo scambio corrotto, in concorrenza con e a scapito di altri. Qualche volta tuttavia sia i politici sia gli imprenditori hanno sostenuto di avere operato per proteggere e promuovere interessi superiori rispetto a quelli relativi alle loro persone individuali: da un lato, gli interessi del loro partito (e, iperbolicamente, della democrazia), dall'altro, gli interessi della loro azienda e, di conseguenza, dei lavoratori.

Naturalmente, avvantaggiare la propria azienda e salvare il posto di lavoro dei propri dipendenti attraverso la corruzione può significare la creazione di molti problemi, anche occupazionali, per le aziende che non ricorrono alla corruzione e, in definitiva, produrre effetti negativi su un sistema economico nel quale operino aziende corrotte e, probabilmente, meno efficienti. Quanto alla sfera politica, è opportuno affermare con chiarezza, al limite della brutalità, che nessun politico si limita a "rubare per il partito", ovvero per salvaguardare un'idea, un ruolo, una visione di società. Il politico che usa della corruzione, anche se solo per favorire in parte il suo partito, spesso migliora il proprio status nel suo stesso partito e le proprie prospettive di carriera. Il politico corrotto, proprio come la moneta cattiva, scaccia il politico onesto. A loro volta, i partiti corrotti corromperanno ovviamente il sistema politico e la sua qualità. Una democrazia dove molti entrano in competizione per ottenere favori e finanziamenti illeciti non riuscirà mai a diventare consolidata e apprezzata. Non sappiamo se le democrazie corrotte siano destinate a inevitabili crolli, ma certamente quanto è successo in Italia nel 1992-1994 suggerisce che i crolli sono possibili. Sappiamo invece che, come mettono in splendido rilievo Della Porta e Vannucci, dalla spirale sistemica della corruzione è difficilissimo liberarsi sia per i singoli che per il sistema nel suo complesso. Anzi, vi si affonda come nelle sabbie mobili.

«Quanto più la corruzione è diffusa e praticata, tanto minori sono i rischi di essere denunciati o scoperti, e più alto è il costo della scelta di rimanere onesti.» Vale, naturalmente, anche il contrario, ovvero, minore è la corruzione sistemica tanto più elevato il costo politico di farvi ricorso. Al proposito, merita di essere segnalato un curioso esperimento riferito da Senior. Alcuni portafogli vennero "smarriti" appositamente per misurare quale fosse il tasso di loro restituzione alla polizia locale. Tutti (sic) i portafogli vennero restituiti in Norvegia e Danimarca, il 70 per cento in Spagna, il 35 per cento in Italia e il 21 per cento in Messico. Queste percentuali sono davvero eloquenti e, in effetti, i confronti internazionali sono densi di interessanti rilevazioni e implicazioni. Uno dei problemi più gravi della corruzione sul piano internazionale è, a prescindere da qualsiasi considerazione, la disponibilità degli operatori economici a pagare tangenti per fare affari in un dato paese. Transparency International ha misurato questa disponibilità su una scala da uno (massima) a dieci (minima). I risultati sono presentati da Senior (p. 192). Con il punteggio di 8 o più, vale a dire limitatissima propensione a pagare tangenti, troviamo, nell'ordine, Australia, Svezia, Svizzera, Austria e Canada. La Gran Bretagna è a 6.9; gli USA a 5.3; l'Italia a 4.1. La situazione non cambia, in particolare per quel che riguarda i primi posti, secondo i dati del 2006 (riportati da Global Corruption), tranne che Gran Bretagna e Stati Uniti migliorano significativamente le loro posizioni e anche l'Italia fa qualche passetto avanti.

Nel complesso, però, quando si guarda alla classifica dei paesi redatta con riferimento alla percezione della corruzione, l'Italia occupa il quarantacinquesimo posto, mentre la Francia sta al diciottesimo, la Spagna al ventitreesimo, il Portogallo al ventiseiesimo (Global Corruption, pp. 325-330). Per dovere di documentazione, mi pare assolutamente opportuno sottolineare che ai vertici virtuosi di questa graduatoria si trovano tutti i paesi scandinavi nonché quelli della diaspora anglosassone (Nuova Zelanda, Australia, Canada): unico intruso Singapore, il cui autoritarismo politico si accompagna a un rigoroso controllo sulle possibilità di corruzione e a pesanti sanzioni. Da inglese che, ovviamente, preferirebbe vivere in un suo splendido isolamento, Senior trova anche un modo sottile per criticare l'Unione Europea. Da un lato, afferma con qualche ragione che l'UE, se vuole essere credibile nella battaglia contro la corruzione nel resto del mondo, dovrebbe essere più severa nel punire gli episodi di corruzione verificatisi al suo interno. Dall'altro, in maniera molto sottile, documenta come a ogni allargamento nel numero degli Stati-membri la percezione della corruzione è cresciuta (ricordo che i punteggi elevati segnalano poca corruzione, quelli bassi molta corruzione): 7.36 nell'Europa dei Quindici; 7.03 nell'Europa dei Venticinque; 6.28 nell'Europa che, oltre alle appena entrate, Bulgaria e Romania, includesse anche Croazia e Turchia. Non è però da escludere che proprio l'appartenenza all'Unione Europea possa consentire una più ampia ed efficace azione di contrasto nei confronti della corruzione.

La misurazione della propensione non deve però portare alla indebita conclusione che la corruzione sia una faccenda legata esclusivamente al carattere nazionale. Anche se Global Corruption mette in evidenza che in troppi casi e contesti, in special modo nel continente africano, l'accettazione della corruzione è enorme, appare opportuno guardare ad alcuni elementi strutturali. Questi elementi sono efficacemente sintetizzati da Della Porta e Vannucci: «La corruzione tende a crescere con la complessità e il grado di discrezionalità nella regolazione, l'inefficienza dell'amministrazione pubblica, il tempo richiesto alle imprese per gestire i loro rapporti con lo Stato, la sfiducia nel funzionamento della democrazia; essa tende invece a diminuire quanto più elevati sono la qualità dello Stato sociale (e la quantità di servizi pubblici forniti), i livelli di libertà economica, il rispetto dello Stato di diritto, la libertà d'informazione, l'entità delle sanzioni penali attese». Sarebbe stato meglio se i due autori avessero proceduto a differenziare fra le forse eccessivamente numerose variabili che accumulano e che, qualche volta, sembrano tautologiche. A esempio, la sfiducia nel funzionamento della democrazia potrebbe essere non una variabile che spiega la corruzione, ma che dipende dall'esistenza di un alto tasso di corruzione. In maniera alquanto ingegnosa, Senior ha individuato quindici variabili che potrebbero influenzare esistenza e grado di corruzione e con un'analisi di regressione è riuscito a stilarne la graduatoria.

Da un lato, la libertà della stampa e il rispetto dei diritti sono le due variabili che si accompagnano a più bassi livelli di corruzione, mentre elevati livelli di regolamentazione dell'economia, del mercato e delle banche aprono numerosi spazi alla corruzione. Ciò detto, due variabili hanno dato risultati sorprendenti e controintuitivi. Il grado di intervento del governo nel sistema economico non si accompagna e non fa crescere la corruzione ma, ancora più interessante, la religiosità non costituisce affatto una barriera contro la corruzione. Anzi, con grande sconforto di Senior (ma non dei "laici"), la maggiore religiosità misurata sotto forma di frequenza (una o più volte la settimana) alle pratiche religiose «è associata con più corruzione». Al proposito, bisognerebbe esplorare di quale religione si tratta.

La corruzione può essere combattuta dal di fuori, vale a dire da quelle compagnie nazionali e multinazionali che si rifiutino di pagare tangenti e di entrare in pericolosi rapporti di scambio con i funzionari e i politici degli Stati corrotti. Questo richiederebbe la formazione di una sorta di cartello fra le compagnie occidentali che, per una pluralità di ragioni, sono abitualmente in competizione fra di loro. Fino a ora, non è comunque stato possibile dare vita a cartelli "immacolati", in special modo quando il problema sia come trattare con i paesi produttori di petrolio, i quali, a loro volta, si ergono in cartello tutt'altro che inclini a moderare le loro richieste anche di esborsi sottobanco. Né si può pensare a sostituzioni in blocco di classi dirigenti nei paesi in via di sviluppo poiché, spesso, quelli che subentrano non sono meno corrotti di coloro che vengono sostituiti. Cosicché, soprattutto nelle istituzioni internazionali, è stata lanciata una strategia di sostegno alle organizzazioni non governative (ONG) operanti in questi paesi, con risultati ancora non particolarmente incoraggianti, anche perché i detentori del potere politico infiltrano spesso le ONG che operano nei loro Stati e le piegano ai loro interessi.

Probabilmente, il terreno più promettente sul quale combattere la guerra contro la corruzione, non soltanto nei paesi in via di sviluppo, ma in tutti i paesi, è quello della costruzione intelligente di istituzioni dotate di potere di controllo e di sanzione: i sistemi giudiziari. L'analisi di questi sistemi, del modo in cui sono formati (e i loro operatori vengono addestrati) e operano, costituisce il contributo di enorme importanza di Global Corruption. Il volume contiene importante materiale su un numero elevatissimo di paesi (Italia compresa) di tutti i continenti. In estrema sintesi, laddove i giudici sono integerrimi, reclutati su base di merito e di competenza, promossi perché capaci, dotati di stabilità nelle loro funzioni e pagati adeguatamente, grande è la finestra di opportunità attraverso la quale è possibile combattere la corruzione, politica e di qualsiasi altro tipo. Il breve ma denso capitolo di Stefan Voigt, "When are judges likely to be corrupt?", delinea in maniera limpida e convincente le condizioni grazie alle quali è possibile pervenire a un sistema giudiziario efficiente, rigoroso, competente e non manipolabile, e mantenerlo. Tuttavia, non è sufficiente pagare in maniera adeguata i giudici per metterli al riparo dalle tentazioni e dalle infiltrazioni. Bisogna operare anche sul sistema delle norme e delle procedure e sulle associazioni di avvocati e i loro codici professionali.

Sappiamo da tempo che per difenderci dal potere politico dobbiamo sperare che ci sia "un giudice a Berlino", che sia indipendente, adeguatamente stipendiato, circondato dalla stima e dalle competenze dei suoi colleghi. Global Corruption aggiunge che giudici di questo genere debbono essere selezionati, reclutati e promossi un po' dappertutto nel mondo, ma anche che è molto difficile conseguire in tempi non lunghi esiti positivi. Il caso italiano suggerisce poi che giudici competenti e preparati non possono da soli sconfiggere reti sistemiche di corruzione nelle quali prosperano politici d'affari, burocrati, faccendieri, imprenditori e mafiosi. Sembrerebbe plausibile concludere, sulla scorta di questi utili e intelligenti volumi, soprattutto grazie alle loro rilevazioni comparate, che ciascuna società e ciascun sistema politico hanno la corruzione che si meritano e che continuano ad alimentare. Fortunatamente, accrescendo le conoscenze sulle modalità di espressione della corruzione, nazionale e internazionale, siamo oggi in grado, volendo, ovvero operando sulle istituzioni e sulle regole, di combatterla meglio e con maggiore efficacia. Tuttavia, una politica corrotta, come dimostra il caso italiano, non ha nessun interesse a sconfiggere e obliterare le fonti della sua corruzione e del suo potere.

GIANFRANCO PASQUINO è professore di Scienza politica nell'Università di Bologna. Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins University. I suoi volumi più recenti sono Sistemi politici comparati (Bononia University Press, 2007, 3^a ed.), Le istituzioni di Arlecchino (Scriptaweb, 2007; anche in rete: www.scriptaweb.it); e Prima lezione di scienza politica (Laterza, 2008). Ha inoltre curato Strumenti della democrazia (Il Mulino, 2007).

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