Costose oligarchie
GIANFRANCO PASQUINO

Le democrazie che conosciamo sono basate su un principio costitutivo essenziale. I governi, a tutti i livelli, e le assemblee rappresentative, ugualmente a tutti i livelli, derivano la loro legittimità da procedimenti elettorali liberi, che si svolgono periodicamente, che hanno caratteristiche di equità, che producono conseguenze politiche, la più importante delle quali va sotto l'etichetta di alternanza fra partiti e/o coalizioni. Tutte le democrazie di questo tipo sono democrazie politico-elettorali. Senza queste premesse, non è neppure immaginabile fare passi nella direzione di: democrazie costituzionali, nelle quali i diritti dei cittadini siano tutelati; e sociali, nelle quali il benessere complessivo dei cittadini sia protetto e promosso in maniera significativa e duratura.

Affinché le democrazie politico-elettorali funzionino in maniera soddisfacente è indispensabile che siano i partiti a organizzare le elezioni, a presentare candidati, a occupare con loro esponenti le cariche di governo e di rappresentanza a tutti i livelli. Anzi, secondo la quasi totalità degli studiosi, le democrazie non sarebbero neppure possibili se non esistessero partiti più o meno organizzati che, in competizione fra loro, comunicano e offrono ai cittadini priorità programmatiche e soluzioni alternative e accettano la responsabilità di quello che hanno fatto e del come lo hanno fatto.

Il problema è che spesso i partiti sono non solo parte della soluzione dei problemi delle democrazie contemporanee in quanto operano efficacemente e in maniera responsabile, ma anche parte del problema, perché sprecano risorse e rifuggono da qualsiasi responsabilità. E quando sono i problemi a prevalere, i cittadini, sebbene non siano in grado di specificarli, lo intuiscono e lo sospettano. Non a caso, la critica antipartitica è diffusa in quasi tutte le democrazie, sia pure in misura diversa da paese a paese. A volte, la critica non è diretta – giustamente – soltanto contro i comportamenti deteriori e degenerativi dei partiti: è diretta contro lo stesso (stra)potere dei partiti, contro le modalità con le quali essi lo hanno acquisito, per esempio, attraverso clientelismo e corruzione, e contro le modalità con le quali lo esercitano, per esempio, grazie a collusioni consociative e a trasformismi.

Quando i partiti non soltanto occupano (tutto) il potere politico, ma si infiltrano nel potere economico, sociale, burocratico, mediatico, li piegano ai loro voleri e li lottizzano, allora la democrazia finisce per degenerare in partitocrazia. È probabile che non poche fasi della traiettoria dell'Italia repubblicana, certamente quella del pentapartito (1980-1992), debbano essere precisamente definite con quel termine. In particolare, il pentapartito espresse al più alto livello la presenza ramificata della partitocrazia. Nel 1993, sull'onda dei referendum elettorali, dei referendum per l'abolizione di alcuni ministeri (in particolare, il famigerato ministero delle Partecipazioni Statali), del referendum per l'abrogazione del finanziamento statale ai partiti, sembrò che la partitocrazia italiana subisse una sconfitta irreparabile e fosse destinata a non riemergere mai più.

Il sistema elettorale noto come "Mattarellum", garantendo qualche occasionale opportunità di alternanza al governo nazionale, sembrò arginare quel processo di cristallizzazione nelle cariche di governo e di rappresentanza che dà vita alla partitocrazia e la foraggia. Al punto che, qualcuno, e in special modo Mauro Calise, autore de La Terza Repubblica, ha temuto che assieme all'acqua sporca della partitocrazia venissero buttate via anche le organizzazioni partitiche. Gradualmente e inesorabilmente, i partiti – magari diventati leggeri in termini di apparato di funzionari a tempo pieno, o forse proprio perché "alleggeriti" di fonti alternative di sostegno finanziario – hanno invece ripreso il controllo della situazione e hanno reintrodotto forme subdole di finanziamento non della politica, si badi, o delle loro attività, ma ancora una volta, e quasi esclusivamente, delle loro strutture e del loro personale.

Il fenomeno è stato variamente documentato e stigmatizzato, per esempio, da Massimo Teodori nel suo Soldi & partiti. Quanto costa la democrazia in Italia?;ⁱ ma la sinistra, quantomeno quella politica ufficiale, e più precisamente la sinistra comunista, ha sempre respinto sdegnata l'accusa di partitocrazia e ha sempre sottolineato la necessità che i partiti vengano finanziati dallo stato, apportando come motivazione che bisogna evitare il peggio, ossia che i partiti ottengano finanziamenti da privati i quali, poi, ricerchino il loro tornaconto e passino all'incasso dei relativi favori di scambio. Al contrario, alcuni minimi settori della sinistra riformista, e in special modo i radicali, hanno indicato il finanziamento dei partiti a opera dei privati, con regole rigorose e sanzioni vigorose, come la soluzione migliore. Ed è questa l'indicazione chiara e forte che viene dal libro di Teodori, a lungo deputato del Partito radicale, ma anche professore di Storia americana e autore di ottimi studi su quel sistema politico e sulle peraltro non entusiasmanti forme di finanziamento privato della politica negli USA.

Finalmente, ma molto tardivamente, anche la sinistra si è accorta del problema "rapporto soldi (ed altro) e politica". Il costo della democrazia, il libro di inchiesta e di denuncia dei senatori Cesare Salvi e Massimo Villone, entrambi ex comunisti, costituisce un importante contributo conoscitivo. In questione, però (e l'osservazione vale anche per il titolo del libro di Teodori), non è il costo della democrazia: piuttosto, e molto più precisamente, si tratta del costo delle oligarchie partitiche.ⁱⁱ Sono infatti le indennità di coloro che conquistano cariche di tutti i tipi grazie ai loro rapporti con i partiti, i loro rimborsi spese, i loro portaborse e consulenti, le loro abbondanti e generose assunzioni di personale fedele negli apparati burocratici e amministrativi dello stato e degli enti locali a fare lievitare enormemente il costo visibile della politica in Italia. Il costo meno visibile, ma tutt'altro che meno oneroso, è quello che si trova nelle pieghe di varie voci della spesa pubblica, che emergono in occasione della legge finanziaria anno dopo anno.

Salvi e Villone hanno fatto un grande e meritorio lavoro di raccolta dei dati. Coloro che vivono di politica, con tutta probabilità esclusivamente di politica, vale a dire che non avrebbero alternative occupazionali praticabili, sono oggi in Italia all'incirca 400 mila persone o poco più. Il loro costo, regolarmente crescente, si aggira fra i due e i quattro miliardi di euro. Qualsiasi confronto con stime precedenti rileverebbe che il costo delle oligarchie di partito è aumentato in maniera significativa negli ultimi dieci anni, e non soltanto per l'inflazione, alquanto contenuta, e neppure per il cambio dalla lira all'euro. Avendo sempre nutrito riserve sui cambiamenti istituzionali ed elettorali post-1993, sulle critiche a partiti e partitocrazia e sulle nuove, più personalizzate, modalità di governo (e anche di rappresentanza),ⁱⁱⁱ Calise ha le carte in regola per denunciare la comparsa di un'allegra e rapace «nuova nomenklatura».

Come documentano efficacemente Salvi e Villone, le cause, diciamo "tecniche", dell'aumento del numero di coloro che traggono le loro risorse dall'attività politica, sono sostanzialmente due: da un lato, la proliferazione di nuove province, che si portano dietro una quantità di altri uffici e altri incarichi; dall'altro, l'aumento del numero di consiglieri, in special modo regionali e di consulenze e consulenti a tutto campo. Lungo queste linee, non soltanto si ingrossa e si ingrassa la classe politica esistente, ma, quel che è peggio, la stessa classe politica si protegge, ampliando l'arco dei suoi sostenitori e stabilizzando nella misura del possibile il suo consenso; crescono inoltre le aspettative di quello che un tempo si chiamava il "sottobosco" politico. A mio parere, dietro questa movimentazione espansivista sta un fenomeno che non è soltanto politico, ma anche sociale. Salvi e Villone pensano che sia la debolezza dei partiti (la loro incapacità di esercitare controlli effettivi sul reclutamento e sulle carriere) ad aver aperto grandi spazi alla degenerazione e all'eccesso di spese. Un conto è vivere in un sistema nel quale i partiti come organizzazioni sovrintendono alle campagne elettorali; un conto diverso è quando sono i singoli che debbono darsi da fare incorrendo in debiti di tutti i tipi. Vero. Ma il fenomeno che Calise definisce come uno scontro o competizione fra partiti "leggeri" e presidenti, vale a dire gli occupanti di cariche monocratiche, non è soltanto economicamente costoso. Potrebbe essere democraticamente rischioso poiché terribilmente semplificatore delle preferenze degli elettorati.

Paradossalmente, la legge elettorale proporzionale introdotta a fini del tutto particolaristici dalla Casa delle Libertà potrebbe avere fra i suoi effetti (certamente non voluti) quello di ridurre le spese elettorali. Infatti, l'esistenza di liste bloccate ha come conseguenza che nessun candidato dovrà affrontare specifiche spese elettorali personali. La sua elezione dipenderà esclusivamente dal successo del partito che lo ha candidato, ovvero messo in lista, e dal suo posto in quella lista. Meno oberato di debiti monetari, l'eletto avrà tuttavia cospicui debiti di "riconoscenza" che riterrà probabilmente opportuno pagare con il conformismo, la disciplina di voto, l'ossequio a qualsiasi linea il partito o il suo dirigente di riferimento vorrà attuare, al fine di essere ricandidato. Al proposito, sia Salvi che Villone, parlamentari rispettivamente dal 1992 e dal 1994, avrebbero potuto scrivere qualcosa proprio sulle modalità di reclutamento e di riproposizione dei parlamentari. Invece, dopo avere sostenuto che il problema riguarda la democraticità interna dei partiti, intesa nella versione positiva di un ruolo influente che dovrebbero esercitare gli iscritti (quasi un'utopia che, dalla pubblicazione nel 1911 del famoso saggio di Roberto Michels, dovrebbe essere vietato a tutti sostenere, ma in special modo a chi ha una non breve esperienza di vita di partito), si schierano molto duramente contro l'unico fenomeno davvero innovativo, per la vita dei partiti, e più in generale per la vita democratica, vale a dire le primarie. In maniera, secondo me, assolutamente incomprensibile, affermano che «la primaria è partecipazione solo per un giorno».

Al contrario, un'elezione primaria implica una catena virtuosa fatta di interesse, attenzione, organizzazione, informazione, comunicazione e voto. Dopodiché, una primaria fatta efficacemente ed elegantemente comporta straordinari effetti positivi di trascinamento di molte "risorse" politiche. Quei cittadini partecipanti che hanno contribuito alla scelta del candidato vincente si sentiranno impegnati a favorirne l'elezione alla carica e quindi continueranno a partecipare. Incidentalmente, Salvi e Villone ritengono che le primarie costino troppi soldi e citano i due milioni e mezzo di euro spesi per le primarie del candidato alla presidenza del consiglio. Curiosamente, e davvero colpevolmente, dimenticano che grazie ai contributi volontari dei quattro milioni e trecentomila elettori primari sono stati raccolti ben sette milioni e mezzo di euro. Non soltanto le primarie hanno coperto i loro costi, ma hanno prodotto un utile cospicuo che andrà a finanziare le campagne elettorali del centro-sinistra.^iv E se davvero centomila volontari hanno contribuito a organizzarle in maniera non contestabile e leale verso tutti i candidati, quelle primarie hanno rappresentato uno sbocco alle domande di partecipazione incisiva di molti cittadini di centro-sinistra.

Senza retorica, scriverò che sono state un reale esercizio di democrazia, che sicuramente ha confortato anche Calise. A determinate condizioni politiche, organizzative, sociali e istituzionali (vale a dire chiarendo "chi", "come", "con quali strumenti comunicativi" e per "quali cariche"), le primarie contengono la potenzialità di sollecitare l'elettore pigro^v e di reinserire nel circuito della vita activa democratica il civis marginalis. Sono i due – non troppo ideali – tipi di cittadini elettori che attivandosi, o per cosí dire disattivandosi, cioè astenendosi e uscendo dall'elettorato partecipante, finiscono per determinare l'esito di molte (troppe) competizioni elettorali altamente "personalizzate", che non rappresentano proprio il modello di democrazia al quale Calise darebbe la sua approvazione.

In assenza di qualsivoglia democrazia nei singoli partiti, diventa necessario escogitare dei surrogati di partecipazione influente. Non c'è dubbio che le primarie diventino a maggior ragione assolutamente indispensabili con un sistema proporzionale a liste bloccate: altrimenti, saranno un pugno di dirigenti di partito che, subito dopo avere collocato se stessi in posizioni ultrasicure, decideranno chi entrerà in Parlamento alla faccia della sovranità popolare. Incidentalmente, è curioso che fra i molti aggettivi utilizzati per criticare la nuova legge elettorale (in un crescendo wagneriano: antipatriottica, incostituzionale, antidemocratica), pochi abbiano sentito l'esigenza di cogliere davvero il punto centrale: la nuova legge elettorale è puramente e semplicemente PARTITOCRATICA!

Non mi è chiaro quale sistema elettorale preferirebbero Salvi e Villone. Dapprima (p. 125) si esprimono a favore del sistema elettorale proporzionale tedesco, erroneamente ritenendolo un sistema per metà proporzionale e per metà maggioritario (mentre è del tutto proporzionale, con liste assolutamente bloccate); poi (p. 156) ricordano la posizione presa da Salvi a favore del doppio turno francese, mai attivamente difesa e riproposta da lui in Parlamento.

Mi pare di capire che Calise, a suo tempo molto critico nei confronti dell'onda referendaria e maggioritaria, si sia riconciliato, faute de mieux, con una qualche forma di sistema elettorale maggioritario. Giustamente, peraltro, Calise ha sempre irriso i fondamentalisti del "Mattarellum", ma sarebbe ancora più sbagliato sostenere che il "Mattarellum" sia responsabile delle degenerazioni del sistema politico: per esempio degli scandali delle banche e delle imbarazzanti contiguità fra Unipol e alti dirigenti dei DS. Semmai, è qui che si misura l'evanescenza del partito leggero incapace di attivare energie e competenze preventive.

I rimedi ai comportamenti deprecabili e costosi delle oligarchie politiche, proposti da Salvi e Villone all'insegna della necessità di avere «forti partiti nazionali» e di accrescere «la possibilità per i cittadini di partecipare in modo effettivo alla vita politica» (che non viene mai specificata nelle sue modalità e che potrebbe addirittura essere vanificata da partiti "forti"), mi sono sembrati poco più che petizioni di principio. Concretamente operativa è, invece, la proposta di «ripensare il federalismo». In quanto autorevoli parlamentari – Salvi è stato capogruppo in Senato e oggi è vicepresidente e Villone è stato per un intero quinquennio presidente della Commissione Affari Costituzionali del Senato –, avrebbero dovuto rudemente esercitare il cospicuo potere istituzionale che hanno avuto per contrastare penose derive federalistiche. Le due proposte centrali sulle quali concordo sono: «ridurre il numero e le retribuzioni dei politici» e procedere a una «complessiva semplificazione istituzionale», vale a dire ridurre gli «enti politici e amministrativi». È la strada giusta che può essere perseguita soltanto capovolgendo tutta la politica istituzionale finora seguita, anche dalla sinistra, in maniera talmente opportunistica da essere imbarazzante.

È giunto il momento di pensare in grande. La pars destruens mi è molto chiara; la pars construens (forse ce n'è meno bisogno) è alquanto più complicata. Sintetizzo per grandi punti. Riforma del Parlamento: una Camera dei deputati di 400 componenti; un Senato eletto su base regionale di cento componenti. Abolire o le province o le regioni, con tutti gli enti spesso inutili che da queste dipendono. Altro che federalismo: fare leva sui comuni e incoraggiarli/costringerli ad accorparsi, se troppo piccoli per svolgere funzioni adeguate in maniera soddisfacente. Gli effetti positivi a cascata mi appaiono chiarissimi: meno uomini in politica vuole dire meno necessità di soldi, meno consulenti, meno portaborse, probabilmente, persino meno personaggini ambiziosi senza nessuna qualifica che si affollano e si accalcano per ottenere prebende politiche sotto varie forme. Purtroppo, la politica che esiste in Italia riflette abbastanza fedelmente la società. In un paese di immobiliaristi, concertisti e affaristi come ci si potrà liberare di politici conformisti, partitisti e carrieristi? La liberazione non può essere garantita da una contrapposizione fra partiti e presidenti, sottolinea Calise che, giustamente, sostiene la necessità di rafforzare le istituzioni. Infatti, la soluzione consiste di sicuro – almeno in parte – nella stesura di regole più costrittive e di istituzioni più autorevoli. Ma senza un prolungato sforzo per produrre una cultura politica diversa, l'Italia non riuscirà a darsi regole e istituzioni trasparenti e vigorose.

Peccato che Salvi e Villone, autori di un'analisi utile e dissacrante, pensino che la «democrazia di mandato imperniata sulla persona del leader» non sia la soluzione giusta. Fintantoché non si riuscirà a inventare qualcosa di meglio, la democrazia di mandato, nella versione collaborativa fra «partiti e presidenti» auspicata da Calise, potrebbe servire, purché si fondi su una anche modesta, ma effettiva e periodica, dose di alternanza, garantita soltanto da un sistema elettorale correttamente maggioritario, preferibilmente a doppio turno, a ridimensionare e sconfiggere le costose oligarchie di partito. Il difficile è eliminarle del tutto, ma chissà? Applicando un po' di politica virtuosa e di saggia ingegneria istituzionale neppure l'esito decisivo appare pr

ⁱ . M. Teodori, Soldi & partiti. Quanto costa la democrazia in Italia?, Milano, Ponte alle Grazie, 1999.

ⁱⁱ . Le definisco oligarchie perché si sono costituite in piccoli gruppi, spesso appartenenti alla stessa generazione (oggi è il turno dei cinquantenni). Esse determinano carriere e potere delle rispettive filiere dell'organizzazione di partito dai livelli locali fino al Parlamento e, quando la fortuna le assiste, nei posti di governo.

ⁱⁱⁱ . Tutti fenomeni dei quali si è occupato nel volume Il partito personale, Roma-Bari, Laterza, 2000 (oramai giunto alla 4a edizione).

^iv . Una eccellente analisi delle primarie, ricca di esempi e di dati, si trova nel volume di M. Valbruzzi, Primarie. Partecipazione e leadership, Bologna, Bononia University Press, 2005.

^v . Calise fa riferimento opportuno e positivo alla teorizzazione presentata da D. Campus, L'elettore pigro. Informazione politica e scelte di voto, Bologna, Il Mulino, 2000.

GIANFRANCO PASQUINO è professore di Scienza politica nell'Università di Bologna. Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins. Il suo libro più recente è Sistemi politici comparati (Bononia University Press, 2004). Ha curato La scienza politica di Giovanni Sartori e Capi di governo (entrambi Il Mulino, 2005). Con Donatella Campus ha scritto USA: elezioni e sistema politico (Bononia University Press 2005, 2a ed.) e curato Maestri della scienza politica (Il Mulino, 2004)

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